律师法律咨询——我国反垄断法发展历程及展望

一、1980年-2007年：漫长的孕育期

反垄断法是国家权力干预经济的法律形式之一，最早起源于美国的反托拉斯立法（托拉斯是英文trust的音译，指垄断组织的高级形式之一，是由许多生产同类商品的企业或产品有密切关系的企业合并组成的联合体）。反垄断法的诞生标志是美国1890年颁布的《谢尔曼法》，此后欧洲国家陆陆续续都出台了管制经济、维护市场竞争秩序的起到反垄断功能的法律。此后经过近百年的发展，反垄断法渐渐成为经济领域的“宪法”。

随着我国改革开放政策的施行，反垄断法也逐步登上我国经济发展的舞台。1980年l0月，我国实行改革开放两年后，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次在我国提出了反垄断的概念，特别是反对行政垄断的任务。从1994年反垄断法分别被列入第八届全国人大常委会立法规划到2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过《中华人民共和国反垄断法》并于2008年1月1日起正式施行。反垄断法走过了13年的历程，尽管孕育期很长，但无论什么事，从0到1总是最困难的，有和没有反垄断法是质的区别，反垄断法颁布的历史意义不可磨灭，为我国的经济发展起到了保驾护航的作用。

二、2008年-2018年：摸着石头过河的探索期

无论是哪国的反垄断法，从立法到成熟的执法，都要经历一个逐步深入的探索期，我国的反垄断法也不例外，这一时期可以称为“摸着石头过河”的探索期。

在反垄断法刚施行的前两年并无执法案例，直到2010年3月18日，商务部依据《反垄断法》的规定，正式宣布禁止可口可乐与汇源果汁的集中，这个案件成为了《反垄断法》实施以来首个未获通过的经营者集中案例。

随后又是两年的沉寂，直到2013年1月4日，国家发改委价格监督检查与反垄断局宣布，韩国三星、LG，中国台湾地区奇美、友达等六家大型面板生产商，因在中国大陆垄断液晶面板价格，对其处以罚款3.53亿元人民币的经济制裁。该案调查历时六年，是我国首次向境外企业开出反垄断罚单。

此后，反垄断法的执法度过了最初的摸索阶段，在积累了一些经验后，开始逐步深入。2013年2月22日，贵州省物价局和四川省发展改革委对茅台和五粮液公司因实施价格垄断行为，分别依法处以2.47亿元、2.02亿元的罚款。2013年8月7日，国家发改委宣布，对广州合生元等6家乳粉企业存在的价格垄断行为开出总计6.7亿元的天价罚单，这也是我国反垄断法实施5年来反垄断部门开出的最大罚单。2013年8月12日，国家发改委对操纵黄、铂金饰品价格的上海黄金饰品行业协会以及老凤祥银楼、老庙、亚一、城隍珠宝、天宝龙凤5家金店罚款1009.37万元。2014年8月20日，日本12家零部件生产商因实施汽车零部件和轴承价格垄断，被国家发改委罚款合计12.354亿元。2014年9月11日，国家发改委公布一汽-大众销售有限责任公司及部分奥迪经销商在湖北省实施价格垄断，对一汽-大众销售有限责任公司罚款2.4858亿元，对湖北鼎杰、湖北中基等8家奥迪经销商罚款共计2996万元。

与此同时，反垄断的司法实践也在发展。在北京锐邦涌和科贸有限公司诉强生（上海）医疗器材有限公司、强生（中国）医疗器材有限公司纵向垄断协议纠纷上诉案与东莞市横沥国昌电器商店诉东莞市晟世欣兴格力贸易有限公司、东莞市合时电器有限公司纵向垄断协议纠纷上诉案中，法院均指出了认定构成垄断协议需要以协议具有排除限制竞争效果为前提，且原告需对此承担举证责任，明确了反垄断诉讼的举证责任分配原则，但针对垄断行为，普通民事主体的取证能力极为有限，这也令反垄断民事诉讼发展缓慢。

（二）面对互联网平台经济的垄断趋势的应对

自21世纪以来，互联网成为深入影响经济发展与百姓生活的平台，但随着互联网的不断发展，在规模效应、马太效应的加持下，互联网平台经济的垄断趋势愈发明显，互联网平台经济已经成为反垄断法要重点调整的对象。

2010年7月9日，北京市高级人民法院法院在唐山市人人信息服务有限公司诉北京百度网讯科技有限公司滥用市场支配地位纠纷上诉案的终审判决书中指出，即使是免费的搜索引擎服务也存在反垄断法意义上的相关市场，对互联网经济中的因存在双边市场而如何确定其产品的相关市场提供了指导。

2010年11月3日，腾讯公司宣布在装有360软件的电脑上停止运行QQ软件，用户必须卸载360软件才可登录QQ，强迫用户“二选一”，后奇虎公司诉至法院。经过漫长的诉讼，2014年10月16日，最高人民法院最终认定腾讯旗下的QQ并不具备市场支配地位，驳回奇虎公司全部诉讼请求。该案被称为“互联网反不正当竞争第一案”，最高法在判决书中首次提出“界定相关市场是评估经营者的市场力量及被诉垄断行为对竞争的影响的工具，其本身并非目的。即使不明确界定相关市场，也可以通过排除或者妨碍竞争的直接证据对被诉经营者的市场地位及被诉垄断行为可能的市场影响进行评估”。但关于如何对互联网平台界定其相关市场的讨论并没有终结，而是继续讨论的如火如荼，一直持续到今天。

三、2019至今：发展的提速期

（一）执法：面对互联网平台经济的重拳出击

面对互联网平台经济发展过程中涌现出的新问题，执法机构选择了迎难而上。2020年12月，市场监管总局根据举报依法对阿里巴巴集团立案调查。仅仅过了4个月，市场监管总局于2021年4月10日宣布完成了调查并根据反垄断法第四十七条、第四十九条规定对阿里巴巴做出处罚，即综合考虑阿里巴巴集团违法行为的性质、程度和持续时间等因素，认为其对商家实施的“二选一”行为构成滥用市场支配地位限定交易，责令阿里巴巴集团停止违法行为，并对其处以2019年中国境内销售额4%的罚款，计182.28亿元，开出了我国反垄断执法历史上的最高额罚单。

除了垄断行为之外，执法机构在针对互联网平台企业的经营者违法集中方面也有突破。一方面是明确的涉及VIE架构的经营者集中也需要申报，VIE构架是较多互联网平台企业采用的一种境内企业对外融资上市、境外资本对内投资的模式，境外投资者可以通过一系列协议安排（而非股权关系）来控制通常会受到外商投资限制的中国境内资产，此前由于VIE架构的合法性尚未明确，因此涉及VIE架构的经营者集是否属于审查范围一直没有定论，但总局先是在2020年4月通过上海明察哲刚管理咨询有限公司与环胜信息技术有限公司新设合营企业的案例的披露，明确了经营者上海明察哲刚管理咨询有限公司是存在VIE架构的，接着2020年11月总局出台的《平台反垄断指南》中再次明确涉及VIE架构的交易应当进行申报，将涉及VIE架构的经营者集中纳入审查范围。另一方面是处罚案件数量急剧增加，体现了空前的执法力度，在2021年之前未依法申报经营者集中处罚案件的数量并不多，其中2018年是15件，2019年是18件，2020年是12件，但进入2021年之后，截至到2021年的6月23日，处罚案件数量已经达到了25件，并且所有的处罚都采取了50万元的顶格罚款，这相比于此前通常20万~30万人民币的罚款数额，执法机构加重处罚力度的趋势已十分明显，在未来经营者集中违法行为的罚款数额上限提高后（违法者上一年度销售额的10%），实施经营者集中的违法成本无疑会大大增加，甚至不可承受，需要企业提高经营者集中的合规意识，避免违法行为。

（二）立法：针对互联网新型平台经济的特点完善反垄断法律体系

面对经济的不断发展，反垄断司法体系也在不断地进行自我完善。

国家层面，2020年1月，国家市场监管总局发布了《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》，为《反垄断法》修订打响了头炮。2020年8月起，《汽车业反垄断指南》《知识产权领域的反垄断指南》《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》《经营者反垄断合规指南》《关于平台经济领域的反垄断指南》《垄断案件经营者承诺指南》《经营者集中审查暂行规定》等规定相继发布，对反垄断领域的合规和执法都提出了更为具体明确的要求。《企业境外反垄断合规指南》和《关于原料药领域的反垄断指南》分别于2020年的9月和10月向全社会征求意见。《垄断纠纷司法解释》也于2021年1月1日正式实施。

地方层面，继浙江、上海2019年发布了反垄断合规指引之后，山东、江西、河南、河北、湖北等省市也相继编制了各地方的反垄断合规指引。

总结来看，无论是国家层面还是地方层面，对反垄断立法的重视程度都有极大提升，反垄断立法数量越来越多、地位越来越高、立法内容也越来越精细化、行业化，这些都揭示出我国反垄断立法与执法进入了一个迅速发展的黄金时期。

未来，反垄断制度无疑会成为国之重器，成为促进我国经济均衡发展的推进器。在执法领域，执法机构会继续利用此前积累的办案经验，加大执法力度和广度，对经济的有序均衡发展发挥更大的影响。同时，在充分吸收执法经验的基础上，《反垄断法》也会迎来立法层面的完善。早在2018年《反垄断法》实施十周年之际，国务院新闻办公室就此举行专题新闻发布会，国家市场监管总局副局长甘霖指出，随着中国经济社会快速发展，全球经济环境发生变化，2008年的《反垄断法》当中部分条款已经不能完全适应当前和将来的需要，“在修订研究过程中，重点要解决在执法实践中遇到的最迫切问题”。我国当前的经济发展状况与《反垄断法》颁布时相比，已经发生了较大的变化，这一变化过程中产生的新型问题都需要反垄断法作出有效回应。

2020年1月2日，国家市场监管总局发布《反垄断法》修订草案并公开征求意见。与旧法相比，《反垄断法修订草案（公开征求意见稿）》做了许多顺应时代发展的修改，包括首次将互联网经济纳入《反垄断法》调整范围，例如对认定互联网领域经营者具有市场支配地位，增加考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素；其次是更加重视行政垄断，并引入了公平竞争审查制度；最后是大幅度提高违法行为的罚款标准，特别是对垄断协议，违法集中等，都大幅度提高了罚款标准，提高了违法成本，也进一步增强了《反垄断法》的权威性和公信力。

2021年5月27日，国务院办公厅发布了《国务院2021年度立法工作计划》，将反垄断法修正草案等法律法规提请全国人大常委会审议。尽管2007年版的《反垄断法》从审议到颁布历时超过一年，但近两年政府不断强调要利用反垄断法有序控制互联网平台经济发展，相信反垄断法的修订案还是有望于2021年内的颁布，届时我国的反垄断制度将昂首迈入新时代，为维护社会公平竞争贡献更大的力量。