律师法律咨询：美国洪水保险法律制度研究

律师法律咨询：美国洪水保险法律制度研究 

内容提要: 美国是遭受洪水灾害严重的国家之一，为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担、实现对洪泛区土地利用的有效管理，美国出台了1968年国家洪水保险法，在全国范围内推行洪水保险。该法出台后历经多次变革，适用至今。相关变革通过对洪水保险法律制度的不断完善和对投保人、保险人间利益关系的不断衡平，逐步实现着其立法目标。该等立法及变革对于中国洪水保险法律制度的建立具有重要借鉴意义。


善为国者必先除五害。水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，厉一害也，虫一害也，此谓五害。五害之属水为大。—《管子·度地篇》
　　洪水灾害是人类社会面临的主要自然灾害之一，全球每年均有不少国家或地区遭受洪灾侵袭，据统计，洪灾损失约占全球各类自然灾害总损失的40％，防洪救灾是相关国家或地区政府的主要财政负担之一。美国是世界上洪水灾害比较频繁的国家之一，为降低洪灾损失、减轻政府财政救助负担，美国在过去的一百年中相继出台了一系列防控洪水的法律法规，其中的洪水保险法律制度已经成为美国应对洪水灾害的重要非工程措施。该等制度对于包括中国在内、同样深受水患困扰的广大发展中国家相关保险法律制度的建立和完善具有重要借鉴价值。
　　一、美国洪水保险法律制度的产生
　　作为一个拥有众多河流和漫长海岸线的国家，美国是世界上洪水灾害频发的国家之一。{1}自19世纪末期开始，遏制洪水泛滥、提供灾后救济即成为美国联邦与各州政府历年的工作重心之一。{2}同期，洪水保险开始出现。但由于洪水保险产品主要由私营保险公司供给，而后者的抗风险能力普遍较弱，一场大的洪水通常可导致许多保险公司破产，故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后，美国保险业承保洪水保险的热情迅速降低。此后几十年中，美国洪水保险产品的覆盖范围一直很小。但这并未阻碍洪泛区内经济的迅猛发展，因为低廉的地价足以激发投资者开发利用洪泛区的热情，而洪泛区内财产的增多反过来又导致了洪灾损失的逐年攀升和政府灾后救助压力的日益沉重。
　　为遏制洪泛区土地的无序利用、降低政府灾后救济的财政负担，20世纪50年代，洪水保险逐渐引起了立法者的重视。1956年，美国国会出台了《联邦洪水保险法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956．即FFIA)，规定在全国推广洪水保险。但由于立法准备的不充分，该法出台仅9个月后即走向死亡。{3}因为，国会虽然认识到洪水保险很重要、洪水保险的发展离不开政府财政支持，但又担心，在立法未对洪泛区进行有效规范的条件下推行政府补贴的洪水保险可能加剧洪泛区的开发及损失。{4}故其迟迟未拨付实施洪水保险所需的资金。同时，保险业对于洪水保险的有效性也存在疑虑。这些因素导致该法未能真正施行。直至12年后，美国1968年《国家洪水保险法》（National Flood Insurance Act，即NFIA）和以之为基础的《国家洪水保险计划》(NFIP )的通过，洪水保险在美国才真正开始实施。与FFIA不同，NFIA规定仅向愿意实施洪泛区发展规划的社区提供联邦洪水保险，这样就消除了国会之前的担心。{5} NFIA的立法目标可归纳为两点：一是在全国范围内提供洪水保险，二是创设洪泛区土地利用的适当政策。{6}其最终目的在于用保险来代替灾害救助，并解决由于洪灾损失逐步升级所致纳税人负担加重的问题。

　　1973年底，美国国会通过的《洪水灾害防御法》，进一步规定所有受洪水威胁的社区(Community) {7}均须参加国家洪水保险计划，否则将无权享受相关的联邦灾后救助。之后，随着专门的洪水保险管理机构的设置和众多私营保险公司的加入，洪水保险在美国得以迅速推广开来。经过40多年的实践，洪水保险法律制度在规范美国洪泛区土地利用、提升公众防洪意识、降低政府灾后救济负担方面发挥的作用日益显著。
　　二、美国洪水保险法律制度的基本内容
　　美国的洪水保险法律制度的内容主要包括两大部分：一是1968年的《国家洪水保险法》和以之为基础的《国家洪水保险计划》( NFIP )；二是1973年的《洪水灾害防御法》。具体而言：
　　（一）1968年的《国家洪水保险法》与《国家洪水保险计划》
　　1968年，美国国会出台了《国家洪水保险法》。该法共有4章129条，其中，第一章规定了国家洪水保险计划的授权设立和执行、计划的对象和范围、承保责任的性质和限制、费率的确定和收取、国家洪水保险基金的设立和运营、土地使用控制等；第二章规定了国家洪水保险计划的组织和管理，包括政府资助下的私营保险公司的参与、政府项目在私营保险市场支持下的运营、损失理赔与司法管辖权等；第三章规定了洪泛区土地管理计划与洪水保险计划的协调，如对于洪泛区的划定、土地管理和使用的标准、洪水评估要素、减灾资助、国家洪水减灾基金的设立和使用等；第四章则规定了联邦财政干预、计划的管理机构设置等事项。根据该法和《国家洪水保险计划》（NFIP），联邦政府设立了国家洪水保险基金，联邦政府通过洪水保险基金对参与洪水保险基金的投保人进行保费补贴。
　　1968年的《国家洪水保险法》与国家洪水保险计划确立了洪泛区内土地利用和管理的总原则，对洪泛区的开发起到了一定的抑制作用。如该法规定，只有参加了国家洪水保险计划的社区才能购买由联邦补贴的洪水保险，而参加的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：采取措施限制洪水风险区的开发；引导拟建项目避开洪水风险区；协助减轻洪水破坏；采取其他长期改善洪泛区土地管理与利用的措施等。该法并规定，只有洪泛区内已有的建筑物才可获得保费补贴；新建筑则必须按实际保险费进行投保。这些规定使得1968年《国家洪水保险法》成为了美国洪泛区土地利用法律的基础与核心。

　　但是，1968年《全国洪水保险法》及其国家洪水保险计划在实施中暴露处其两大缺陷：其一，计划是自愿性的，由于参加洪水保险短期内要增加居民的经济负担，许多社区对其不感兴趣；其二，是缺少可供各社区确定洪泛区范围并进行风险分区的洪水保险费率图（其制定至少需要5年时间才能完成），无法准确地确定保险费率。因此，在国家洪水保险计划实施的第一年，美国遭受洪水威胁的2万个社区中仅有4个社区有条件参加了保险计划，共仅办理了20件洪水保险业务。为解决洪水保险费率图缺失问题，美国国会在1969年对国家洪水保险法进行了修订，制定了洪水保险应急计划，规定各社区在详细的洪水保险费率图绘制完成之前，可暂以全国平均保险费率标准、并以部分投保形式参加应急计划。{8}此后，国家洪水保险计划的参加者有所增加，但计划整体进展仍较为缓慢，直到1973年5月，也仅有2200个社区（占应参加社区数的15％）参加了该计划，政府的救灾费用仍在不断上升。{9}
　　（二）1973年的《洪水灾害防御法》
　　为了更有效地推广国家洪水保险计划、矫正1968年国家洪水保险法的缺陷，美国国会于1973年12月通过了《洪水灾害防御法》。{10}该法对联邦资金在洪泛区内的使用进行了限制，如其规定，不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助，除非：①财产所在社区参加了国家洪水保险计划；②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助主要是指联邦保险的各种信贷机构提供的商业优惠贷款等，也包括各种形式的联邦政府直接援助。这实际上是通过“捆绑”联邦资助与洪水保险将洪水保险规定为一种强制性保险。根据该等要求，所有受洪水威胁的社区都要参加国家洪水保险计划，否则，其将无权享受联邦的灾害救济与援助。该法同时规定，由联邦政府确定洪水风险区{11}并通知有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划的，将受到处罚。强制性保险计划推行之初，曾遭遇到激烈的反对。作为妥协，国会被迫对《洪水灾害防御法》的某些内容进行了修订。如1976年放宽了抵押贷款的禁令（即高洪水风险区域的投保人除非进行了抵押，不能取得联邦资助），1977年又取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的财产所有人提供贷款的条款，只是要求信贷机构告知借贷人，其将无权享受联邦的灾害救济与援助，以敦促其在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪措施降低未来损失。
　　随着相关法律条款的进一步完善，国家洪水保险计划进入了一个快速发展阶段。尤其是联邦保险管理局（FIA）在经过与私营保险业艰苦谈判后推出的“以你自己的名义”计划（Write Your Own program，简称WYO）实施之后。{12}所谓WYO，是指私营保险公司可以自己的名义为NFIP出售洪水保单，将售出保单全部转给FIA，并按保单数量收取佣金，但不承担赔付责任，赔付责任以及保费的管理和使用均由FIA负责。{13}通过此计划，政府可充分利用私营保险公司的营销网络和资源、最大限度地向社会公众推销洪水保险。“新的管理模式既体现了FIA在国家洪水保险计划中的主导地位，保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。”{14} 1983年8月，FIA向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请，几年之后，WYO项目出售了90％以上的洪水保单并创设了一种独一无二的公私合伙关系。{15}从1985年起，NFIP实现了自负盈亏。1985 ～2004年间，NFIP一直维持着收支平衡。保费、有效保单和保障财产数额都在稳步增长。{16}
　　三、美国洪水保险法律制度的变革
　　作为美国洪水保险法律制度的核心，1968年的国家洪水保险法在经过1969年的应急法和1973年的洪水灾害防御法的实质性完善之后，又经历了1977、 1983、 1988、 1989、 1990、 1994、2004年等多次修订，其中比较重要的是1994年、2004年的修订。相关修订不断地更新着美国洪水保险法律制度的内容，并焕发着其生机与活力。
　　（一）1994年的《国家洪水保险改革法》：洪灾减轻资助计划
　　1968年法律出台的原因之一是联邦政府希望借助于一个联邦保险机制来预先确定相关洪灾损失，并摆脱之前的困境：必须向洪灾受害人提供灾后特别救助，而相关救助支出“是不可预测的，必须在每次巨灾发生后才能确定”。{17}该法所创立的NFIP的预设目标则包括三方面：{18}一是扩大洪水保险所保障的财产范围；二是降低纳税人的负担，为受洪水影响的财产所有人提供灾难救助；三是实现对洪泛区的有效管理，以降低洪水损失。经过若干年的实践后，随着洪水保险保障财产范围的逐步扩大，NFIP迅速成为美国财产保险市场中一支重要的力量。{19}但在洪泛区管理及降低纳税人负担等方面，NFIP的预定目标则进展缓慢，并逐步暴露出其本身的问题和缺陷。比如，NFIP的核心目标之一是鼓励高风险财产的消耗。从理论上，因加入NFIP的社区应当执行洪泛区房屋新建或改进的相关规定，这样，一段时间后，遭受严重洪水风险的财产就会逐渐消失。但实际情况却远非如此，因有大量财产未遵守规定的洪水保险标准。{20}又如，尽管1973年《洪水灾害防御法》规定了一些需强制购买洪水保险的情况，但金融机构和管理者并没有真正贯彻相关强制购买要求。
　　为解决上述问题，美国国会通过了1994年《国家洪水保险改革法》。{21}其核心内容有二：一是增设了一项洪灾减轻资助计划。每年从国家洪水保险基金中拿出3000万美元创设国家洪灾减轻基金、来帮助那些不能遵守洪泛区管理要求的屋主实施减轻洪灾损失的行为，包括为遭受洪水严重损坏的房屋提升高度提供财务支持等。二是强化了贷款机构的法律责任，即若屋主未按规定购买洪水保险，向其提供贷款的机构必须亲自为其补办（贷款机构可向屋主收取相关费用），否则该贷款机构将因未遵循强制购买保单的要求而受到处罚。另外，新法还大幅度提高了洪水保险的保险金额；调低了那些已降低洪水风险社区的费率标准；将洪水保险单生效前的等待期由5天延长到30天，以减少投保人潜在的投机行为；并规定被保险房屋因需要满足投保要求支出的费用可纳入保险范围，从而使得被保险人可获得更充分的保险保障。

　　1994年《国家洪水保险改革法》生效后，尽管取得了一定的成绩，但其效果远未达到立法者的预期目标，尤其是仍存在着严重的重复性损失财产问题，后者被认为是NFIP有限资源的最大浪费者，并直接导致了2004年国家洪水保险改革法的出台。
　　（二）2004年的《国家洪水保险改革法》{22}：重复性损失财产的消除
　　2004年《国家洪水保险改革法》的立法草案于2003年初首次被提交国会讨论时，其名称是：“两次洪水即可掏空纳税人钱袋的2003年法案”。{23}其目标在于解决洪水保险中的重复性损失财产问题，因为，国会注意到：{24}在过去10年中，NFIP中约有1万项房产遭遇过2次以上损失，大约1％的被保险房屋占了25～30％的赔付损失。这些重复性损失房产每年花掉纳税人约2亿美元，构成了NFIP的沉重负担，并导致部分屋主陷于遭受洪灾损失、修复、再受灾，再修复的恶性循环中。这些问题说明NFIP的执行机制是有缺陷的。因为没有私人保险人会在工作中允许这类事件发生，在NFIP参与者拒绝重建或迁址重建以减少财产重复损失、实现风险最小化的情形下，私人保险人也不可能继续向其提供保险保障。{25}为解决重复性损失财产问题，2004年的《国家洪水保险改革法》设立了一个领航计划（pilot program），即通过向严重的重复性损失财产{26}的产权人提供资助的方式，帮助其实施减轻财产损失的行为（如帮助提高房基高度、拆除或迁址重建、增强防水结构等，以达到当地法律要求的基本防水高度），从而减轻NFIP在重复性损失财产上的财务负担。相关资助的提供应本着在最短时间内、以最适当方式、最大程度节省国家洪水保险基金的原则进行。该法同时授权联邦紧急事务管理署（FEMA-NFIP的管理机关）资助各州或社区对重复损失财产进行改建或征购。若屋主拒绝接受依法实施的改建或征购等减轻灾害行为，其洪水保险费率将以1.5倍的速度增加，直至对之收取实际的洪水保险精算费率。若屋主不服提高其房产费率的决定，可依法申请由独立第三方进行裁决，若裁决屋主败诉，由屋主承担裁决成本。反之，则由FEMA承担裁决成本。以此确保相关提高保费行为的公正合理性。
　　但是，2004年改革法所重点关注的重复性损失财产问题并未得到有效解决。截止2006年8月，该问题相比之前并未发生任何实质性变化。屋主仍享有背离实际精算标准的补贴保费，除非其对房屋进行了实质性改建或重建。批评者认为2004年改革法所规定的洪灾减轻模式实际上起着鼓励屋主留在危险区域的作用。{27}这与NFIP的立法初衷是相背离的。另外，一个真正的保险项目应当可以在保险风险和费率之间找到一个适当平衡，并建立一个可通过收取保费实现收支平衡的体系。NFIP在此方面显然还有很长的路要走，尤其是当其遭遇2005年的特大洪灾时，其财务基础的脆弱性和制度设计的不完善性就更充分显现。{28}
　　（三）2005年之后的《洪水保险改革法案》：进一步变革的挑战
　　2005年的卡特里娜飓风引发的特大洪水，给美国带来了逾2000亿美元的直接财产损失{29}，其中NFIP下被保险人的损失超过了230亿美元，比2005年NFIP全年所收保费的10倍还多，相当于NFIP过去37年中所支付的赔款总额的1.5倍。{30}　NFIP后来依赖国会提供的超过200亿美元的紧急财政拨款才得以摆脱破产状态。由于该笔拨款每年的利息即高达10亿美元，几乎为NFIP年收入的一半，{31}　NFIP归还该笔拨款的可能性几乎为零，故部分人士认为NFIP作为一个独立、自我持续的政府计划明显是失败的，{32}联邦审计署亦因此将之定性为一个高风险项目。{33}另外，根据美国国家气象服务署有关未来20至30年中飓风将会比20世纪70年代以来更加活跃的警告，从长期来看，较2005年更为严重洪灾的发生基本上是确定的。{34}故在卡特里娜飓风之后，美国政府即面临着如何改革NFIP现有机制、确保其持续运营、并有效应对巨灾风险损失的问题。
　　作为改革尝试的结果，美国众议院于2007年通过了一份《洪水保险改革和现代化法案》，该法案建议修改NFIP，以使更多消费者参与到NFIP中来、增强NFIP的财务稳定性。其主要建议包括：{35}①提高洪水保险费率以增加保费收入；②提高NFIP从国库借款的上限，以应对未来可能的更大风险；③提高对违规放贷机构（向未购买洪水保险的借款人放贷）的罚金；④增加参与NFIP的激励措施，吸引更多人的参与；⑤鼓励修订新的洪水风险地图，以使其能准确反映洪水风险的实际变化。作为对应否将飓风纳入保险事故之巨大争论{36}的回应，该法案建议制定一部《多风险保险法》，将飓风纳入NFIP的范畴。{37}其起草者认为，新的《多风险保险法》提供的多风险保险项目可适用于一个更广阔的地区，可通过分散地区性的风险来改善NFIP的财务状况并为遭受风灾和水灾的屋主提供更周全的保护。其理由包括：在卡特里娜飓风之后，美国许多私营保险公司拒绝向高风险地区出售保单，致使许多海岸社区无法通过保险来分散风险，新法案有助于私营保险人重新向高风险的海岸地区居民提供火灾、盗窃、责任保险等险种，而不必为规避飓风风险而退出市场。{38}新法案还建议大幅度提高保险金额，以为海岸地区财产提供更充分的保障，如将住宅的保额提高到50万美元，屋内财产的保险金额提高到15万美元；非住宅保额提高到100万美元，屋内财产提高到75万美元。{39}由于新法案涉及对NFIP承保风险的根本性变革，并涉及一系列配套法律制度的修订或完善，故争议很大，其也一直未能走完立法程序。{40}2011年7月，美国国会众议院又通过了一份《2011年洪水保险改革法案》。{41}此法案规定将逐步实施风险保费，并减少对高风险建筑等财产的补贴，同时制定风险制图标准和实施灾后救助，并授权美国联邦紧急事务管理局（FEMA）对私人再保险业进行安全保障。法案的支持者认为，新法案将有利于洪水保险计划的长期稳定实施，更好的绘制洪水风险图和进行洪水保险定价。按照美国国会的立法程序，这一法案尚需获参议院同意，并报总统签署后才能生效。